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      國資國企改革解讀:國有資本地方投融資平臺改造之路

      發布時間 2021-04-13


      【一】負債解套及持續經營之舉——全域國資經營

       

        一、全域國資經營

        全域國資經營,國有企業所持有的資產是國資,其他道路、橋梁、隧道、空氣、傳說、人文是國資,還有其他各種古怪的,甚至連人都是國資。

        具體的,可以把本地資源(礦藏、森林、山川、河流、綠地、濕地、島嶼、荒地、灘涂),區位(交通干線、能源網、港口、機場、國家級新區、經開區、高新區、自貿區),資產(市政設施、體育場館、公園綠地、道路橋梁、政府及事業機構資產、農村土地入市),殼資源(特許、牌照、上市資格、資質),市政公用設施,無形資產等對象進行市場化,企業化開發和經營,使之產生全域資產經營及收益,這是全域國資運營最大的意義。

        換言之,我們需要重新界定什么是國資經營的對象,比如重慶打造蘭渝鐵路引來惠普從而成就重慶電子產業生態,云南迪慶更名為香格里拉,思茅更名為普洱,廣西巴馬把自己打造為長壽之鄉,河南登封打造少林寺品牌系列及運作嵩山論壇,吉林開發長白山水源,以上林林總總都是國資經營的典范。

        國資范圍界定和再挖掘是國資系統存在和新時期通過改革可發揮更大作用的基礎。全域國資經營的方法主要有:

        1、小產權、無產權等低效土地的激活與經營

        “農改超”是將低效土地激活的典例。湘潭的“農改超”項目由產業集團代表政府出資,采取PPP運作模式撬動社會資本,共同出資成立湖南蓮城生鮮超市有限公司,對湘潭市城區的48家農貿市場進行標準化、規范化改造,實現超市化經營。

        按照“統一產權歸集、統一設計標準、統一施工建設、統一經營管理、規范市場秩序”的總體思路,結合智慧物流、物聯網、云計算、大數據等新型技術,在城區范圍內打造一批環境舒適、品類豐富、服務周到、管理完善、便民惠民的標準化生鮮超市,實現城區范圍內的農貿市場的全面升級換代,升級成質量保障、規模經營的中心菜市場(即農改超)。

        2、低效土地激活與濕地經營

        恒大威尼斯是恒大在南通灘涂上開發的房地產項目,灘涂土地價格便宜,而房地產項目將低效土地激活了;杭州將西湖打通以后,最后延伸至西溪濕地,進一步開展道路、橋梁、隧道的智能交通,將道路周邊的商鋪與旅游資源協同開發,交投、能投的深度經營下一步是個大亮點。

        3、老字號資產的盤活

        老字號不僅是一種商貿景觀,是一種歷史積淀,更代表了一個城市的“文化記憶”。例如,商標質押貸款,通俗地講,就是企業法人以其商標作為抵押,向銀行借錢。

        4、道路橋梁隧道經營,交投深度經營,能投深度經營

        除高速公路外,省道、縣道、鄉道同樣可以開展深度經營。比如,有些能投企業將電力賣給企業,與企業商量一個供電總額,一次性付款,能投能獲得一部分投資收益。

        5、合同能源管理,合同環保管理,區域一卡通經營

        比如一個發電廠面臨脫硫脫銷改造,我們去給他改造,然后按照脫硫脫銷降下來的幅度,發電廠分期分批回購環保設施投資。合同能源管理,企業不用做節能設施,只需按照節能設施省下來的能源分賬。區域一卡通,充分利用大量沉淀資金,如華聯超市的華聯卡里的沉淀資金等。

        6、城投經營的產業資源的橫向轉移應用

        城投經營的產業資源的橫向轉移應用,指城投在本地經營時,發展出的模式、產品、方法,然后異地去復制。例如長沙軌交在做長沙市軌道交通時,有意和國防科技大合作開展低速磁懸浮項目,現在長沙軌交成為全國將低速磁懸浮可輸出的平臺。

        7、公園、體育、展覽館、廣場、地下空間等經營空間拓展

        華誼集團的“華誼星劇場”項目將全國的公共場所盤活,讓市民唱歌、跳舞,解決文化生活供給的不均衡不充分問題。成都正在探索將企業賓館、咖啡店的大包房全部整合一起,將這些空間全部拿出來流轉。

        8、農地流轉及農地盤活探索

        云南省探索使用農村集體建設土地開發城鎮經營性項目,農村集體組織以多種形式參與土地開發與運營,并分享收益。

        廣州則籌建城鄉一體化土地交易市場,建立覆蓋國有建設用地和集體建設用地的統一交易平臺,推動集體建設用地使用權以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等方式有償流轉,并通過實行貨幣補償、實物留地、物業補償、參股經營、等價置換、指標抵扣等多種模式相結合,統籌解決農村集體經濟發展留用地問題。

        9、靜態區域資產經營與動態經營,稟賦經營,區位再造

        靜態區域,即利用本區域的稟賦經營;動態經營指將區域資源盤活,比如蘭渝鐵路,將整個重慶的資源盤活。動態經營還在于將區域拓展到新高度,比如上海唐鎮引來迪斯尼,將整個浦東翻到一個更高的高度上。

        10、宗教圣地做養老產業,本地金融需求與資源對接

        廣西南寧全年有八個月空氣全優達標,2007年10月,南寧獲得了人居領域的最高榮譽———聯合國人居獎,從“全國園林綠化先進城市”、“全國衛生城市”、“國家園林城市”、“中國優秀旅游城市”、“迪拜國際改善居住環境良好范例”城市,到首屆“中國人居環境獎”,這一系列榮譽,彰顯著南寧人居環境的不斷改善。

        11、區域人脈經營,區域商幫經營

        聞名遐邇的“寧波幫”,是寧波人尤其是寧波商人在開展商事活動中逐步形成并發展起來的一種群體稱謂。長年在外埠經商的寧波人,通過血緣姻親和地緣鄉誼結成了商業群體,這就是天下聞名的“寧波幫”,這種區域商幫經營,也可視同為國資經營。

      全域國資經營,這樣經營就會發現,整個地方、水、陽光,都是國資!從中可以謀取發展,尋找它的經營空間和亮點。

        二、可能的探索——以大資管為基礎的模式創新

        全域國資經營如何創新?一個可能的探索是以大資管為基礎的模式創新。某種意義上是個大資產負債表,大產業組合表的管理,核心是整合無效、低效資產,激活沉淀資產。

        以整合為核心的沉淀資產激活,主要指原來政府手上的無效、低效資產,激活。例如,徐匯國資委擁有100多幢歷史建筑,俗稱小洋房,能不能讓這些小洋房成為世界500強的區域市場部、或者研發部、或者行政部門、或者金融部門的小的基地?如果徐匯地區匯聚了世界500強的若干企業的某些重要部門,比如說公關部門,那么對徐匯地區的商流集中,就有巨大的價值。所以單獨的看,一幢一樁小洋房沒有什么價值,如果形成一個連片效應,價值就彰顯出來了。

        以大資管為基礎的模式創新可以在以下方面做文章:

       

      圖 以大資管為基礎的模式創新

        以增效為基礎的存量資產增值,主要是城投、交投現有資產,通過運維的優化,精益管理,降本增效。增加這部分資產的價值,特別是資產證券化的價值。

        以提質為導向的增量資產投資,基于PPP朋友圈,整合投資各核心環節高端優質資源,提高項目質量。

        以經營為重點的相關資源產業化,比如基于客戶資源,智慧城市和智慧交通平臺,進行資源產業化經營?;诮粡婋U的收費聯動?;蛘呋谥腔弁\嚨耐\嚳?,汽車保養消費卡的綁定等。

        以聯動為核心的新興產業投資,基于城投,交投的基礎設施,做相關戰略新興產業的投資,比如智能交通,大數據,物聯網等。以流動為重點的資本運作支撐,包括資產證券化、產融結合、資本運作。

        華彩認為,以上的核心思想是拓資源(比如政府資源,朋友圈資源等)、大經營(存量、增量、潛在的都要深度經營)、高流動(資本運作核心是要解決資產動起來,活起來,增值起來的問題)、高質量(最終實現高質量增長)。

        三、經營性資產的統一監管

        要實現以大資管為基礎的模式創新,前提是做到經營性資產的統一監管。由于政府各大局委辦廳的部門主義意識,經營性資產的統一監管有阻力,但現實情況是中央層面的“經營性資產”不同于全域國資經營,過去中央認為,不能經營的低效、物產資產,行政事業資產,在這里都被納入到可被經營的國資。以云南為例,中共云南省委辦公廳云南省人民政府辦公廳印發了《關于推進省級經營性國有資產集中統一監管實施意見》。

        1、云南對經營性國有資產集中統一監管

        2017年3月31日,中共云南省委、省人民政府辦公廳印發了《關于推進省級經營性國有資產集中統一監管實施意見》。圖6.4列舉了《實施意見》的基本原則、工作目標、四種方式、三種處置、同步黨建。


      圖《關于推進省級經營性國有資產集中統一監管實施意見》的要點

        2、江西省國資委三個清單

        隨著各地國有資本投資運營公司的建設,國有資產的改革與整合力度不斷加強,國資委通過調整“三個清單”實現對資本的管理。權利清單,指資委對于國有企業的權利,如國有企業所持上市公司股權質押需要到國資委來備案等;責任清單,權利清單,階段劃分責任事項,受理階段、審查階段、審核階段國資委分別盡哪些責任?負面清單,指不許干什么。圖6.5展示了江西省國資委三個清單。


      圖 江西省國資委三個清單

        3、上海市國資委管好資本、服務企業履職清單

        國資系統為了管好資本,服務好企業,還形成了一個履職清單。上海市國資委履職清單十分細致,可以研究借鑒。華彩認為,統一監管后,國資委需要積極適應變化,而不是簡單的統一監管。

       

      圖 上海市國資委管好資本、服務企業履職清單


      【二】地方投融資平臺轉型模式探索


        一、限制之下轉型之路的探索

        圍繞如此大的需求,地方投融資平臺,除了解套、全域國資經營,地方投融資平臺到底怎么轉型?華彩提出七條道路。

        1、改造為國有資本投資運營模式,這是主流與正道。

        2、疊羅漢模式。將所有的地方投融資平臺,出資組建一個母公司,這個母公司最好是存續了三年以上的公司,是一個凈殼,所有的地方投融資平臺出資,把資注到這個殼公司里去,將這個殼公司撐大。請注意,這個殼公司可以是國有資本運營公司,也可以是國有資本投資公司,也可以叫國有資本投資運營公司,名稱不重要,重要的是疊羅漢產生了一個高融資能力平臺。

        3、平臺資產注入改造模式。將投融資平臺的資產,按照專業化、有機化的要求,改變其同質化、交叉化的現象,打造專業化平臺,以帶來專業化認可度。

        華彩認為,以前任何人都能做大健康、大農業、大旅游、大金融的現象一去不復返,現在的趨勢是形成了一個平臺資產改造,如旅游改造,文創地產改造,大健康改造等,各地出現一些新型公司,如山西將70幾家醫院整合成一個醫療集團,河北省將河北省屬及部分地市企業的廠礦醫院整合成一個河北醫療集團。

        4、國資統一監管模式推進大背景下的改造。江西省一共從其他局委辦廳里拿出300多家公司注入到國資委里去,集中整合成一家即江西大成。按照三大板塊——酒店及地產,現代服務業,城市運營與服務來整合,共整合出來五家上市公司。

        5、區域資源、資產、資本整合模式下的改造。將區域的各種各樣的資源、資本、資產集中拿到一起,比如珠海橫琴的橫琴金控是將地市金控、新區金控、自貿片區金控的資產、資源、資本整合而來。陜西的果業集團、科技服務集團,貴陽的大數據集團,湖北的咨詢設計集團,重慶的人才服務集團,都展現出這種整合。

        6、三供一業與社區移交背景下的改造。央企的社區移交叫三供一業移交,省市屬國企的社區移交就叫社區移交,一般省市屬國有企業的社區移交條件較差,接收平臺要吃很多虧,央企的移交豁的大,所以接收的時候能占很多便宜。

        所以各省現在的模式,一般是先接收央企,接收平臺,一下子把胃口抬得很高,最后接收省地的就不愿意接收,每天來回要價;而江西反其道而行,先接收省地,在接收的時候,條件很差,接收平臺,滿肚子委屈沒人說去。最后再接收央企,央企總要讓點利,一下子進行得非常順利。

        7、廣域國資激活模式。

        二、投融資平臺公司轉型的六個關鍵

       
      圖 投融資平臺公司轉型的六個關鍵


        第一,轉型先導,要爭取把更多的區域國有資產、其他國企股權劃入,形成股權管理平臺,放大自身為政府規劃進行市場化支撐的能力。

        第二,轉型之重,把握頂層的戰略定位(與國資委的關系,與區屬其他國有企業的關系,與下屬企業的關系)、發展方向(為政府的基建,市政,民生,生態與環保,轉型升級項目進行市場化融資及運營支撐)、新老業務組合(融資,資產證券化,市場化土地整理,資產證券化,經適房建設平臺,逆向ppp,區內國有房屋租賃集團)等戰略規劃內容。

        第三,轉型之急,如何輸血?在確保債務的償還、高債務的置換等方面(如整合重組等)做出具體安排,以留給企業在轉型期間留有騰挪的空間。

        第四,轉型關鍵,轉型發展模式與轉型具體路徑,如何從投融資平臺轉型為國有資本運營公司,如何從政府發展任務服務型走向城市運營商,如何從存量國資經營走向低效無效資產盤活平臺。

        第五,轉型根本,體制與機制的改革與激活,圍繞對接區內各局委辦,形成經營性資產集中,三供一業和社區接受,以及市場化運作機制的打造而展開公司治理、體制、機制建設。

        第六,轉型趨勢,市場化+政府資源配置。

        三、投融資平臺轉型的五個主軸

        投融資平臺轉型的五個主軸,即以市場化、產業化為指導思想,以投融資體制改革和平臺定位轉變為依據,以資源整合與核心能力建設為首要任務,深度經營,形成建設產業、金融、服務、創新、研發、投資、互聯網一體化經營。最后切實推動政府職能轉變,推進政府自身角色的改變。

        具體而言,指導思想由依賴政府性融資向政府引導的市場化融資轉變;由偏重于公益性,長遠型基礎設施融資向兼顧時效型,產業性投融資轉變。以推進地方財政改革,融資模式,公私合作模式,運營模式、資產管理模式、資產證券化運用等改革創新為著力點,提升投融資公司服務重大基礎設施建設等領域的投融資能力。

        區域通常以“一個總平臺多個分平臺”的模式構成和重組投融資平臺,旨在整合優質資源和重點項目,一個總平臺做好服務,若干分平臺以專業化為基礎,打造細分專業投融資平臺。

        從基建投資開發到研究、規劃、勘察、設計、建設、運營、維護、資產證券化、產業、貿易、投資、互聯網化、創新一體化,政府將成為基建項目決策與評估者(如PPP管理中心),監督與風險管控者,其他職能將逐步分離。再結合區域實際和區域投融資體制開展改革。

       圖 投融資平臺轉型的五個主軸

        四、地方政府投融資體制改革與平臺轉型的推進

        近年來,地方政府融資平臺公司債務規模仍然呈現出快速擴張的勢頭,融資資金基本用于地方政府公益性項目或存量政府性債務借新還舊,償債高度依賴地方政府項目投資撥款或補貼支出。

        同時,融資平臺公司轉型緩慢,市場定位不清晰,主營業務尚未形成,長期盈利和短期償債能力都不足,潛在風險不容小視,因此,加快建立規范的舉債融資機制,進一步加強融資平臺公司管理,切實厘清政府和企業的責任邊界,加快推進融資平臺公司市場化轉型,防范化解財政金融風險勢在必行。

        此外,投資是市場經濟條件下配置資源的重要手段,也是供給側和需求側兩端發力的重要引擎。深化投融資體制改革是加強供給側結構性改革的重要內容。十九大報告指出,深化投融資體制改革,發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。

        地方政府投融資體制改革與平臺轉型的推進可以從四個方面進行:

        第一,轉型發動階段,包括區域功能定位、理清與政府邊界、新產合資、存續資產管理方案、債務分層分類處理、法人主體平臺建設、法人治理、報表合并。尤其是將所有債務按照層級和歸還時間緊要程度分層分類,進行分層管理,如集團負債、子集團負債、孫公司負債。

        第二,四資注入,四資即“資源,資本,資金,資產”,包括礦產、土地、物業、礦權、債權、牌照、資質、特許、PPP、逆PPP、經適房、租賃房、三供一業、其他稟賦、廣域國資等。

        隨后即頂層設計和發展規劃。


      圖 投融資平臺轉型的四大模塊


      【三】經開區改革迎來3.0版,經開區IPO有何奧義?


        《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放高地的意見》(下簡稱國發11號文)推出以來,一石激起千層浪!事實上,大風起于青萍之末。關于經開區的改革,其核心脈絡在兩年前的國辦發7號文當中,就已經充分顯露。

        我們來追溯一下2017年國辦發7號文,它的奧義在哪里?

        2017年1月19號,國務院辦公廳印發了《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》(下簡稱國辦發7號文),我們可以把它視為經開區2.0版轉型的的發令槍。當時就已經對于國家級經開區不新,不高,不特,已逐步失去對創新的引領,發展帶動作用,甚至很多經開區以龍為普通的市區,已失去了當初我們設若干經開區的要義等問題,作出了新的部署。從六個維度做出部署:發展定位,體制機制創新,開放型經濟發展,產業轉型升級,綠色集約發展,優化營商環境等。中心思想就是一句話:努力把國家級經開區建設成為帶動地區經濟發展和實施區域發展戰略的重要載體,成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優勢的排頭兵,成為科技創新驅動和綠色集約發展的示范區。

        7號文圍繞各地是否能組建經開區聯合體,東部的經開區能不能托管中西部的經開區,先進經開區能不能走出去,等一些可能性做了較大較深入的探討,歸結為一點,中國科創要上高度,少不了經開區的重要角色的發揮。

        中國科創要彎道超車,要從舊有的習慣路徑跳脫出來,就要走一條全新的,升級的,乃至于從原先的路徑里提升出來,從更高的高度上引領中國科創發展的作用。那么可以說經開區本著原先的做土地,做招商,做產業組合,做園區服務,推進產業興旺,培植稅源稅基,建設產城一體化等原先的手法已經不可持續?,F在必須在經開區如何和在產業組合上高周邊市區一個段位,在城市化層面上如何上新的臺階,如何在發展思路和改革思維和開放的意識上等問題上應有重大突破。

        如果說當時的意圖是讓經開區高重新再次高起來,興起來特起,來引領起來,帶動整個城市區域的產業結構向上走,發展模式向高走,經開區與城市的關系,重新構建,重新構建經開區與產業的關系,重新構建經開區與經濟生活的關系的話,那么此次11號文的要求就是要在改革上做文章,要在賦予更大的改革自主權上做文章。

        必須牢牢把握一個要義:經開區不是曇花一現,經開區不是過渡的產物,它必須是一個長效制度。經開區將永遠是城市的一汪活水,不斷把城市所渴望的,所應該具備的產業升級所需要的關鍵環節,關鍵要素,不斷的吸進來轉出去的載體,這是一個持續的過程。之前一段時間里各地將經開區有意無意的建設成一個普通的社區,有意無意的使得經開區也變成城市的一個組成部分,這在一定程度上是違背了當初打造經開區的初衷!

        固然經開區有一個重新評估,再定位的過程。有些經開區也必然即將面對擴容,縮小,合并,及一些其他改革的問題。但總體而言,經開區在中國改革開放進程里的所擔負的角色不能矮化,對產業城市和發展承擔的功能不能萎縮。但也因此11號文圍繞著這樣的方針,希望賦予經開區更大的自主權,我們有必要對“賦予更大的改革改革自主權”這點進行深入解讀。

        第一,要深化“放管服”改革。

        第二,要優化機構職能。

        第三,三要優化開發區主體和運營主體建設機制。核心舉措是支持符合條件的國家級經開區開發建設主體申請首次公開發行股票,并在上市方面給予支持。

        第四,健全完善績效激勵機制。

        第五,支持開展自貿區自貿試驗區相關改革試點。

        通過以上的舉措,我們在經開區發展上的認知就有了新高度。我們要進一步改革各類授權主體,對于國有企業的授權,授權經營體制的改革,首先要給國有企業松綁,要讓國有企業真正能成為一個市場主體。

        反過來也把授權主體,包括國資委,財政系統,政府開發區管委會等主體的各種“不能承受之重”卸下來,要大幅度地向企業主體授權,要讓企業主體能真正市場化運作。同理,此次賦予經開區管委更大的改革自主權,不光是想讓經開區管委會能夠積極地向企業授權,讓企業更像一個市場主體,同時也是希望推動經開區的政府功能的轉型,根據“放管服”進行調整,以此讓經開區的開發建設主體之間,以及運營主體之間構建新型關系。

        對經開區而言,如果能重構企業之間關系,就能夠“冰釋前嫌”,讓經開區的建設和運營主體再出發。坦率的講,經開區本身也是“虛偽俱全”。各類政府職能齊備,但是所管轄的建設運營主體往往偏少。當下經開區面對的問題在過去沒有先例,沒有可以借鑒的經驗。這就使得經開區的各部門會在建設和運營中權責混亂。所以經開區的建設和運營主體的市場化特征并不明顯。出現了大量經開區管委會主任在建設主體和運營主體里做董事長的現象。

        國務院出了一招釜底抽薪之舉:鼓勵經開區的建設和運營主體IPO。管委會放權一定會帶來管理上很多困惑。一方面會讓各局委辦失去既得權利,另一方面將權力交給經開區主體委托以后,管委會的監督及風險管理的責任驟然加大,這也會成為授權過程的一大障礙。

        眾所周知,在大程度上,經開區的建設和運營主體和管委會有著千絲萬縷的關聯。但是國務院此輪直接“誘之以利”,如果授權充分,如果市場化改革到位,如果與管委會分得清,如果建設主體與運營主體的市場化能力強,財務報表可信,收益的財務邏輯可靠的話,那么就鼓勵其IPO。這一舉措把管委會授權的各種心理負擔給對沖了。尤其在IPO之后,會在很大程度上把管委會的在融資方面,在注入資產方面,在向園區提供公共服務和招商承諾上的棘手問題解決。所以這從根本上給各級管委會吃了一個壯膽丸,也吃了一粒安心丸。因此這對管委而言是一個強大的倒逼機制。對于各類金融主體而言,債轉股就可能是對金融機構的重大利好。同時考慮到全中國范圍里有這么多家經開區,而且廣義而言,還可以把高新區和國家級新區都納入進來(219個國家級經開區,168個國家級高新區,19個國家級新區)。所以有可能大的經開主體和下面的區域小主體都能同時IPO。這個政策或將帶來千家企業IPO的浪潮。

        考慮到十七大以來,中央明確讓人民群眾也獲得資產性收益的指導思想,那么國有企業必然有將優質資產上市IPO的責任。這是未來人民群眾獲得資產性收益的最大的紅利。而把優質的上市主體選拔出來,供應到資本市場,也會在很大程度上配合中央的金融改革。

        對于經開區建設運營主體而言,過去職業經理人來自一個封閉半封閉的系統,客觀上來說,經開區建設運營主體的經營質量,改革意識,開放意識和創新能力及發展后勁不足。很少有經開區的職業經理人從外部聘請的人才。這一客觀事實就導致其運營質量的好壞取決于,是否把政府的資源運作到極致,是否把與經開區管委會的關系運作到極致,是否把經開區內的服務與招商共振運作到極致,而這三者機制運作就是其運營質量的上限了,別的創新空間不大。

        但是此次隨著經開區的主體成為IPO的鼓勵對象后,可以預見的是經開區建設運營主體下一步向社會公開攬才,高級職業經理人的海量涌入應該不是夢。經開區主體過去在改革上,不管是改成國有資本投資運營公司,還是改成市場化的股份制或有限公司,亦或是進行混改,其動力并不總是很強,有很多原因。當然究其根本,是因為沒有給出路,前途并不特別光明。

        很多經開區建設主體在區內建設任務已過大半成之后,就要悲哀地尋找自己存在的意義是什么。到底能不能到區外發展,而經開區管委會嚴重反對這種行為,其認為運營和建設主體就是政府功能的組成部分,必須嚴格服務于我,所以不會去考慮建設運營主體的可持續,所以這里面的矛盾很大。但如果經開區的建設和運營主體可以IPO,不僅在很大程度上解決了可持續融資的難題,也經開區管委會的各類主體的可持續奠定了一個基礎。

        過去經開區管委會既要把很多任務壓給建設和運營主體,又要在運營和建設主體無法承擔任務的時候“親力親為”,導致經開區管委會的同志和經開區兩類主體之間的關系很緊張,如果兩類運營主體建設和運營主體朝著IPO走去,問題自然迎刃而解。

        從根本上來講,管委會必將必須要把自己的定位和功能放大,應站在如何對接好自貿區實驗區,如何做好本區的開放,如何在區內的知識產權和科創上做出推動,如何在科技金融上做出貢獻,如何真正的對經開區2.0做出突破的高度上進行改革和發展。

        沿著這樣的發展的脈絡,我們已經看見了用國資國企改革的大思維來推動經開區發展,用混合所有制證券化的思維來激活經開區的發展,用“放服管”的思維和意識引領經開區提升高度,用把政府和國有企業的關系做得更合理的國資國企改革思維,推動經開區政府和企業各安其位,各從其是。

        沿著劉鶴副總理所講的改革精神,傷其十指不如斷其一指,不再是全須全尾全兼顧,而是要牢牢地抓住改革開放這一要點,賦予管委會更大改革自主權,這也必將以點帶面的把握核心抓手,進而全面提升開放型經濟質量,必將強化要素保障和集約,必將完善對內對外的合作功能,進而打造一個能帶動城市產業的新型現代產業和經開區。


      【四】經典案例分析


        一、雄安新區:新城新區發展模式

        雄安新區,涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區域,地處北京、天津、保定腹地,區位優勢明顯、交通便捷通暢、生態環境優良、資源環境承載能力較強,現有開發程度較低,發展空間充裕,具備高起點高標準開發建設的基本條件。

        2017年4月1日,中共中央、國務院決定在此設立的國家級新區。這是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大的歷史性戰略選擇,是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區,是千年大計、國家大事。

        雄安新區規劃建設以特定區域為起步區先行開發,起步區面積約100平方公里,中期發展區面積約200平方公里,遠期控制區面積約2000平方公里。

        1、雄安新區未來發展模式

        從規劃角度來講,雄安新區強調多規融合,并不是一個任由其野蠻生長,然后不斷修正它的發展模式的做法:它是在一個規劃引領之下,也就是要按世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位來規劃、建設與發展。

        從投資融資模式方面看,雄安新區是一個內陸的城市,但它要做一個開放的平臺,這種開放的平臺怎么做,如何通過交通、產業空間的布局來使得它打造成為這樣的平臺等這些方面,都是以往我們很多新城新區發展模式當中所未曾有的。

        從發展目標看,雄安新區的發展,強調的是綠色、智慧城市,強調的是生態宜居城市,強調的是交通便捷的城市,強調的是開放共享的城市。

        從城鎮體系的內部構造來講,雄安新區包括雄縣、容城、安新,起步區、預留下來的和保定之間未來的發展區,構造的是一種組團式的格局,而不是單一中心的格局,這種組團內部是要通過網絡進行連接的。因此,它體現了一種多中心、組團式、低沖擊的探索,這是城市空間布局方面新模式的特征。

        從區域關系上看,雄安新區建立之后,它在京津冀地區,實際上構成了一個北京“兩翼”當中的“一翼”,一方面它對于北京的城市功能疏解有意義,另一方面它對于雄安新區的發展也有意義。

        從城鎮體系構架外部特征來看:雄安新區的設立,京津冀這個地方的“心臟”就是北京、天津、雄安新區。這是一種通過新舊城市組合來推動城市群發展的,推動城鎮體系結構優化的重要方式。


      圖 雄安新區未來發展模式

        華彩認為,雄安新區在新城新區發展模式和在城市發展模式,能夠打造成一個標桿,這對于推動城市的進一步發展和推動新城新區的進一步發展具有重要意義。

        雄安新區的建設是為了創新驅動發展新引擎,加速京津冀成為世界級城市群,以首都為核心的世界級城市群標準創新的支點。

        將創新發展融入雄安新區建設中,以體制機制創新為引領,以“軟”帶“硬”、“軟”“硬”兼顧,將雄安新區打造為京津冀的創新中心,既有利于為當地可持續發展增添源源不竭的動力,又能為河北傳統產業的改造升級起到輻射帶動作用。


      圖 雄安新區未來發展模式

        2、雄安建投的主要職能

        雄安建投的主要職能包括籌措雄安新區建設資金、開展土地一級開發、承擔白洋淀環境綜合整治、承擔雄安新區交通能源等基礎設施建設和運營、參股新區各類園區和重大產業項目開發建設等。具體可細化五大主要職能:


      圖 雄安建投職能定位

        一是創新投融資模式,多渠道引入社會資本,開展PPP項目合作,籌措新區建設資金,構建新區投融資體系;

        二是開展土地一級開發、保障性住房以及商業地產開發建設和經營;

        三是組織承擔白洋淀環境綜合整治和旅游資源開發經營;

        四是負責新區交通能源等基礎設施、市政公用設施建設和特許經營;

        五是參與新區各類園區和重大產業項目開發建設。

        華彩認為,公路、鐵路、地下管道等基礎設施是雄安建投集團區目前最為迫切需要建設的項目,但由于這些領域的項目投資回報率相對不高,企業投資積極性沒有那么強烈,需要資金帶動,所以這些領域將成為雄安建投集團的要務。

        相比之下,高端新興產業、金融產業、文創產業等風險性較強的領域則可以交給風投基金來投資。雄安建投集團的100億元注冊資本能夠撬動多少社會資本,主要是看股權如何運作?

        雄安建投的成立明確了“打造全國一流投融資平臺”的目標,同時,雄安建投也要針對雄安新區建設的一些特點,把握好資金需要的規模和設置,更多地是針對雄安新區本身出臺一些創新性的措施。

        3、合作開發+網格眾籌模式

        例如,智慧交通、智慧醫療、智慧汽車、智慧教育、智慧社區、無人駕駛等等技術,由雄安簽約后,先到雄安實驗,成功后雄安建投在這個方案里占股,其他城市要引入雄安模式的智慧城市、智慧交通、智慧教育、智慧汽車等,即雄安建投進行模式輸出。

        這是雄安之所以能夠創新投融資模式的一個關鍵,因此合作開發與網格眾籌,和在打造千年大計未來新城過程當中,雄安建投把基建、城市建設轉化為知識產權,轉化為創新模式里的股權,這是雄安建投的模式創新,也等于把整中國一直以來的城投平臺模式,做了根本性創新。


      圖 雄安建投:合作開發+網格眾籌模式

        二、長發集團:市級經營性資產整合N大投轉型發展

        長春市城市發展投資控股(集團)有限公司(簡稱“長發集團”),是長春市委、市政府為創新城市金融服務,在整合城市資源和國有資產基礎上,按照市場化、多元化、國際化發展格局組建的大型現代國企集團。

        2013年9月30日,長春市人民政府整合長春城市開發(集團)有限公司、長春潤德投資集團有限公司、長春城投建設投資有限公司、長春市管線建設投資(集團)有限公司、長春水務(集團)有限責任公司等國有資產,成立長發集團,注冊資本50億元人民幣。


      圖 長春市城市發展投資控股(集團)有限公司

        長發集團以“資源變資產、資產變資本、資本變資金”為總體目標,通過資源整合、企業整合、文化整合打造長發集團核心競爭力;以創新金融服務、創新資本運作方式,創新PPP模式,增強集團造血機能;直接、間接融資并重,化解政府存量債務,支持城市重大基礎設施項目和民生工程;按照國企改革的進程,通過2年的努力,將長發集團打造成為現代化的國有資產經營管理公司。

        集團按照“集團管戰略、企業自主經營”的經營模式,打造以城建為核心,以公用事業為主業,股權投資、資本運營多個強勢業務板塊彼此協同、相互支撐的業務格局,從而將自身打造成長春市綜合性城市公用事業建設運營服務商。

        集團通過參股控股企業,進行產業內整合,產業間協同,履行地方國資出資人的責任,成為地方國資的運作平臺。構筑“利潤和現金流平衡、成長性和穩定性并重、產業資本和金融資本并舉”的產業結構,使整個集團能夠長期穩健成長。

        通過專業化經營,在所投資的每一個分支領域均達到省內同行前三名;通過專業化融投資,保證企業融得的資金在本領域專業化使用,并通過自有資金增量、股權融資、引入戰略投資伙伴和適當的借貸實現融資形式的多樣性。

        三、太倉資產經營公司:區縣級經營性資產整合N大投轉型發展

        太倉市資產經營投資有限公司成立于1999年4月,注冊資本40億元,是受太倉市政府委托、市國資委授權的重點建設項目的投資主體、國有資本的運作主體,負責政府授權范圍內國有資產的經營管理。

        《太倉市推進國資國企改革實施工作方案》2017年11月頒布,按照資源相近、業務相關、優勢互補、管理協同的原則,將當前市屬國有企業重組為“五大板塊”:資產管理板塊、城鄉建設板塊、產業發展板塊、水利水務板塊、城市經營板塊。


      圖 太倉市資產經營投資有限公司業務板塊

        華彩認為,太倉投資發展模式呈現以下特點:資產經營公司改變割裂的、多頭分置的、條分縷析的思維,以大物業和資產經營為基礎,以大物業和資產經營為基礎,以金融與投資為支持,以大旅游健康為未來增長極,以基礎服務為保障,最終實現投、融、產、服、運多輪轉動的大生態鏈,引領和驅動不同產業板塊分進合擊、深度協同,為區域提供綜合型解決方案,實現多產業發展格局、多層次利潤模式。


      圖 太倉投資發展模式

        資產經營公司將著力打造七個“一批”工程,支撐集團持續發展。


      圖 七個“一批”工程

        以太倉國資的物業經營為例,它的物業經營形成了物業整合、物業管理、物業經營三部曲,現在形成了人防、技防的物管,物管互聯網金融的增值服務,管理費加商業收入的組合盈利,形成防務增值計劃,電子商務平臺,和開展美容健身,教育旅游養老的其他服務,它的物業經營里面,就注入了這么多內容。

        很難想象,在一個縣級市的物業管理里面,太倉國資的物業經營空間非常豐富,除了普遍服務以外,其增值服務比例越來越高。此外,太倉國資還將所持的物業資源,通過發行信托或資管計劃進行融資,開展資產證券化,實現存量資產的盤活。太倉國資物業,基本上實現了所持有物業的出租,二手經紀和改造的靶向化。


      圖 太倉投資的物業經營

        四、浙江醫療健康集團:經營性資產整合發展模式

        浙江省醫療健康集團有限公司作為全國首家省屬醫療健康產業發展平臺,集團于2016年7月掛牌成立,注冊資本8億元。同時,集團聯合華潤醫療、新希望集團、天圖投資共同發起設立規模為100億元的浙江省醫療健康產業基金,投資健康產業重大項目。


      圖 浙江醫療健康集團

        浙江醫療健康集團依托各股東優勢,以“醫+X”為發展方向,引入外部優勢資源,打造特色化、差異化的發展模式。


      圖 浙江醫療健康集團的發展模式

        六大產業板塊主要包括綜合醫院、康復醫療、醫藥流通、社區醫療、健康旅游、主題酒店。在混改過程中,浙江醫療健康集團十分注重與社會資本的聯姻。


      圖 六大產業板塊高起點布局,混改聯姻社會資本

        浙江省醫療健康集團是浙江省旅游集團的二級子公司,全省首家醫療健康產業發展平臺,也形成了國內醫療健康領域繼公立和民營之后的第三條路——國企辦醫。

        浙江省醫療健康集團資源整合,嫁接外部優勢,多元產品體系,開發多元的旅游加健康產品,打造“醫+X”發展模式,推進精準醫療,康復體檢,健康旅游等全方位發展,形成了浙醫健等等品牌。將各專業醫院資源整合之后,形成一個“大???,小綜合”格局,浙江省醫療健康集團在大的上面是個醫院,但各??品浅?,甚至全省都有巨大的優勢。

        浙江省醫療健康集團的階段性目標是培育一個強勢企業,其母公司是浙江旅游集團,浙江旅游集團圍繞著大健康、大旅游布局廣,因此這是一個很好的資源整合案例。和浙江的其他綜合性醫院不同,浙江省醫療健康集團主打“??啤?,依托原有企業的核心能力,形成六大產業板塊。

        五、無錫照明:事企分開轉型發展

        無錫市照明股份有限公司,1992年11月18日成立。公司業務板塊主要包括工程數量、業務多元化、功能照明、養護業務、景觀照明、資本市場、其他業務等。

        無錫照明股份有限集團是市企分開轉型發展的一個典型案例。無錫照明股份有限集團敏銳的意識城市照明已經不再是一個簡單的“點亮”需求,而是“亮起來、美起來”的景觀照明需求。

        無錫照明股份有限集團將照明當成一個產業去發展,圍繞著景觀照明聚焦式發展,目前是中國照明集成商聯合會唯一的國企成員,公司2016年登陸新三板,全面進軍資本市場,并開始謀劃轉戰主板。


      圖 無錫照明股份有限集團

        除了把照明這個業務聚焦以外,集團積極布局智慧路燈,充電樁業務,為新能源市場做前瞻性規劃,力爭建設美麗中國。

        另外,蘇錫常、杭嘉湖、上海,屬于富庶地區,該區域人群對生活質量、生活品味要求較高,城市發展的水平也較高。在這些城市里的市政運營企業,除追求高品質高質量外,慢慢建立了一個觀念,即在本市形成一個模式以后(把本市的問題解決好后)希望將這個模式復制,往外推廣,因此,這個產品集成能力就可以往外轉移。