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      國資國企改革之混改研究:對混合所有制企業的管控能力建設

      發布時間 2021-04-16


      【一】混合所有制改革3.0


        一、深度混改的核心事項

        深度混改的核心事項是從資產保值增值走向資本放大引領。對國有資本而言,保值增值是“最低綱領”和“保底追求”,放大引領是“最高綱領”和“催化劑”。

        保值增值需要特別注重國有資產的運營機制,包括如何選人用人、如何管理資產、如何評價績效;放大引領則需要研究國有資本的邊界、布局、結構和作用。

        二、混改的目的:實現國有資本的放大引領功能

        國有資本如何布局?如何搭建集團結構、如何處理母子孫公司、外層基金的關系?混改的目的說到底即國有資本的放大引領功能到底如何實現。


      圖 國有資本放大引領功能的實現途徑

        通俗的講,混改的目的和追求是,打造一批優質的上市公司,讓人民群眾買到好股票,要把劣幣驅逐出去,要把好公司提上來,不能再讓一些做的很好的公司,跑到國外上市。

        三、混改的意義:解決錯配,實現資源的有效利用

        總體而言,混改的意義在于它是解決當前市場發育不成熟,不完善的好東西。地方的錯配有很多,如時間錯配、結構錯配、招商能力與招商資源錯配、可招商資源與招商需求錯配、資產與負債錯配、資產與證券化能力錯配、債務結構與收入結構之間錯配、債務結構錯配、收入結構錯配、區域財政結構調整與產業結構錯配、區域建設需求與區域財力錯配、財政收入與地方投資錯配、債務與收益錯配,混該的意義即解決這些錯配,實現資源的最大化、最有效率運用。

        四、混改的七大層次


      圖 混改的七大層次

        第一,引入社會資本調整資本結構。顧名思義,將社會資本如民營企業引入到國有資本,這是一個較低層次的混改,如天津市的混改。

        第二,巧用政府財政多口徑資金,打造基金系。如前文提到的長江基金和重慶基金。

        第三,全域國資經營中的廣泛融合社會資本。參見第六章第二節。

        第四,PPP。指政府與私人組織之間,為了合作建設城市基礎設施項目,或是為了提供某種公共物品和服務,以特許權協議為基礎,彼此之間形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。具體運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

        第五,混改導向的資本運作。如證券化、并購及市值管理,都是為了更進一步提升混改深度,強化混改質量。

        第六,通過混改打造有機產業鏈、生態鏈。集團混改、子集團混改,子集團進行業務鏈拓展時,上中下游再混改,業務量再進行優化時,再進行深度混改,這種無止境的混改,最終打造出一個有機的產業鏈、生態鏈,最后形成區域國資和社會資本的立體化結構關系。例如廈門市混改,就是采用這種無止境的混改方式,最終打造出一個有機的產業鏈、生態鏈,形成區域國資和社會資本的立體化結構關系,這也是廈門混改成功的秘密。

        第七,形成區域國資和社會資本的立體化協作關系。國資委和國企要熟悉本地的民營企業,了解其混改意愿,形成與社會資本的立體化協作關系。國資委和國企的要有地方民營企業清單,了解哪些愿意長期搞混改,并找到穩定的幾個“講胃口,懂禮貌,知進退,講道義”的混改對象,并對該企業知根知底,對其資產實力知根知底。通俗的講,可能上一次混改該企業吃了虧,下一次混改就讓它占點便宜。這些民企可能不止一個,甚至是一個商幫。比如華彩曾經的一個重慶客戶渝商集團,這是重慶的左宗申、黃紅云等政協委員、人大代表的優秀民營企業家們組成的集團。重慶市國資委有很多與渝商集團的合作,因此區域國資要謀求形成與社會資本的立體化協作關系,這是混改的七個層次。


      【二】對混合所有制企業的管控能力建設


        在混改里,還有一個很重要的問題,過去往往被忽略,就是管控中的控制力建設問題。包括合作之初的頂層設計,治理預埋,運營中的控制力和多方博弈的動態管理。

        混改尤其要理順本級及跨層級治理,因為集團的本質是一個股權組合。在治理運作中,尤其要對子公司章程設計、子公司三會議事規則設計、子公司董事會運作、董事會及經理層專業委員會運作規則設計、子公司董事會與經理層工作界面劃分、經理層工作細則六個方面進行設計。

        具體的,一方面要完善對母公司本級治理,包括母公司定位,針對國資國資改革,針對資本市場,董事會遠見與決策能力,董事會績效管理;另一方面要完善對子分公司的治理,包括子公司治理體系設計,如控制權、進攻與防御性條款預埋,子分公司的體系化授權,子公司經理層工作細則,授權體系的調整與優化,外派產權代表管理,子公司治理體系運作,母公司對子公司治理的影響等。


      圖 治理設計、運作及治理干預

        此外,還需要關注治理運作中的各種挑戰。治理運作中的挑戰主要包括兩類,一是常見的挑戰,二是國資國企改革3.0版背景下的治理挑戰。第二類尤其要關注,主要包括國資委對于國資系統黨建的統籌管理、國有資本投資運營公司黨建、集團公司多層次黨建、混合所有制(含上市公司)企業黨建、兼并重組國企的黨建、黨委(黨組)決策體系的打造、規范董事會建設與黨建、市場化選聘經營管理者與黨建等。


      圖 治理運作中的挑戰

        憑借在集團管控方面的豐富實踐和跟蹤研究,華彩總結出現代公司治理“十樁罪”:


      圖 現代公司治理“十樁罪”

        一、治理設計,條款預埋

       ?。ㄒ唬┲卫眢w系設計精要

        治理體系主要包括章程設計、三會議事規則設計、董事會運作、專業委員會、董事會與經理層工作界面劃分、經理層工作細則、其他輔助手法七個層面。

        在章程設計上,注重章程與出資協議預埋,包括各級決策平臺的職權分布,同股同權條款vs股東協議條款,小股東權益保障機制,大股東充分授權機制,股權增減條件。三會議事規則設計,包括層級決策vs形式決策,三重一大的具體體現。

        董事會運作,包括董事會的事先工作(議案經產權代表意見建議后轉交母公司決策,統一立場),管控報告報表報送機制,人員委派,制度的強制性規范(遵照執行),內部管理標準的頒布,管控流程流轉的接口節點要求,備案無異議機制,決策責任追究。董事會、監事會的虛與實(會議頻次、席位分布、表決機制、召集條件等),董事長、監事長、總經理、董事會秘書、財務負責人、董事、監事、產權代表的特定職權和工作機制,關聯交易協議鎖定,經驗教訓內部推模,規模經濟與協同效益挖掘,情報信息共享,政策優惠爭取,高端對外協調和合作。

        專業委員會,包括專業委員會參謀論證vs決策過濾。

        董事會與經理層工作界面劃分,包括委托托管運作,整頓接管機制,特定時期(如公司組建、上市籌備、轉讓清算、并購整合)介入管理,可能的情況下財務、人力、審計、法務、信息等系統垂直領導、統籌建設。

        經理層工作細則,包括總經理辦公會輔助決策vs集體決策,動態授權調整,例外管理事項界定,集團共性政策要求。

        其他輔助手法,包括職能部門工作前置(如與子公司投資部門共同立項調研),我方代表提出的傾向性議案,跨層次委員會母公司主導達成共識,聯簽機制,制度的建議性指引(參照執行),備案抄送機制宏觀調控??鐚哟谓洜I例會機制和對話協調機制,黨委系統垂直領導傳遞管控要求,獎優懲劣機制。

       ?。ǘ┲卫碓O計關鍵在于法律文件中的三類預埋條款

        治理設計關鍵在于法律文件中的三類預埋條款,包括進攻型條款、防御型條款、管理型條款。


      圖 三類預埋條款

        進攻型條款主要包括多層次控股結構、章程控制點、章程權力委托、一致行動人、增持與縮股、控制力建設、AB股,優先股、融資節奏、發展節奏、階段性股利優惠、稀釋術、規則修改條款、解釋權條款等。

        防御型條款主要包括特殊股,特別表決條款、反稀釋策略、白衣騎士,祛鯊劑、焦土政策,毒丸政策、交叉持股互助聯盟、金銀錫降落傘、定向增發預案,庫存股、股東優先購股權、一致行動人、機構投資者特別溝通條款、或有重大負債與風險策略、市值邏輯不透明化、重大投資及交易影響、股票回購及現金分紅、或有業績不確定等。

        管理型條款主要包括董事會績效條款、董事會議題條款、董事會能力條款、追責與彈劾條款、專業委員會條款、決策約束條款、特殊行為條款、稀釋條款、玻璃墻條款、VIE條款、對賭條款等。

       ?。ㄈΨɡ項l款的擴充是管控精髓

        公司法第三十七條第11款是一項兜底條款,為公司股東會的權力增加彈性空間。我方控股和參股企業章程制定或修訂中,可相應鎖定有利條款,常用的有:1、事項設定,如更換審計事務所;2、審議批準公司的融資、擔保、抵押、質押方案;3、審議批準公司的戰略發展規劃;4、審議批準公司重要資產處置、重大投資、重大對外擔保、借款、合同。并設立明確的金額限定,如1000萬元(含)以上的預算外投資支出。

        子公司重大決策由總部總裁辦公會議審議決定后,以會議紀要形式整理為決議文件提案后,再提請子公司董事會、股東會審議批準。


      圖 對法理條款的擴充是管控精髓

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        2006版《公司法》第四十七條規定董事會對股東會負責,行使下列職權:

        1、召集股東會會議,并向股東會報告工作;

        2、執行股東會的決議;

        3、決定公司的經營計劃和投資方案;

        4、制訂公司的年度財務預算方案;決算方案;

        5、制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案;

        6、制訂公司增加或者減少注冊資本以及發行公司債券的方案;

        7、制訂公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案;

        8、決定公司內部管理機構的設置;

        9、決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項,并根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項;

        10、制定公司的基本管理制度;

        11、公司章程規定的其他職權。

        所有國家的《公司法》后面附的章程,都有一個通則,即大股東有罪推定;所有的公司在制定具體章程時,會努力增加有利于己的條款,以及抑制中小股東或其他股東的條款,包括進攻性條款,防御性條款和管理性條款。因此,對于第十一條,常見增列職權事項有:

        決定公司定員編制;決定公司管理人員崗位設置、報酬和獎懲事項;決定公司員工的工資、福利、獎懲方案;審議批準公司總經理的工作報告并檢查總經理的工作;提名董事候選人、建議審議批準向參、控股公司派出的董事長和總經理人選;審批單項標的額大于等于(XX)萬元的合同;決定公司是否提出訴訟或仲裁;聘任有資質的中介機構對公司的經營和財務進行審計;變更公司的工商登記地址;審議批準公司重要資產處置、重大投資、重大對外擔保、借款、合同。并設立明確的金額限定,金額限定介于股東大會與總經理權限之間。

        董事長作為出資人的產權代表,其在并購企業所扮演的角色可輕可重,存在不同程度的賦權來滿足治理需求。如下圖9.33,國電電力董事長職權有三條,重慶水務董事長職權有四條,廣州友誼股份的董事長職權多達十多條。


      圖 董事長的不同職權

        總經理作為決策執行者,其行權范圍主要是常規章程賦權、董事會授權、董事長轉授權和特別賦權的組合。


      圖 總經理的職權

        二、決策機制設計

        治理體系的運作及其奧秘包括派出產權代表任職與權力保障、產權代表履職、重點條款的管理與產權管理報告、治理決策多回路設計、母公司對子公司治理的干預、母公司對子公司治理的再設計、子公司治理績效管理。

       ?。ㄒ唬┗诜ɡ砘A的決策機制設計

        單體公司在決策中,一是相應職權劃分在企業章程、制度、流程中體現,且以章程為最高綱領;二是董事長、總經理的職權在董事會、總經理辦公會議未召開時經書面授權行使董事會、總經理辦公會議的部分職權;三是上市公司現在普遍在董事會下設專業委員會,作為董事會的參謀輔助決策機構,部分經營提案在專業委員會研議后再提交董事會審議。


      圖 單體公司決策程序

        母公司在決策時,一是總部對派駐人員(派駐董監事、高管、財務人員)對子公司經營決策施加影響,尤其是子公司董事會層面的決策影響能力,捍衛總部的利益,傳遞出資人的意志。二是總部職能部門對總部行使子公司相關領域的管理權力提供決策支持,體現專家治企和科學決策。


      圖 母子公司決策程序

       ?。ǘθN經典出資情況的治理運作

        第一種,控股子公司治理運作(控股占主導),主要包括先集權設計,后事實化實施改進、母公司對若干職能的集中化操作、注重對管控模式的輸出、母公司從多個層次影響子公司的運作,使得集團價值最大化。

        第二種,對合資公司治理運作(合資靠博弈),主要包括展現作為合作者的價值、展現對合資公司的長期價值、最大程度推進制度化與規范化、最大程度呈現理性出資人的一面、問題上據理力爭、發現和揭穿重大違規。

        第三種,對參股公司治理運作(參股不吃虧),主要包括影響章程、積極行權、發揮反對者作用、阻撓大股東隨意性、占領道義高度、注重團結。

       ?。ㄈ┊a權代表及其他派出人員的管理

        派出人員主要包括子公司董事長、子公司執行董事、非執行董事、監事、非董事高管、其他派出人員。產權代表及其他派出人員的管理,主要通過派出前的管理及考核目標來實現。


      圖 派出人員管理

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        治理干預主要包括治理的補償,優化,創新機制;治理文化,風險與能力建設;法理之外的影響力,控制力,領導力對于治理的價值促進;控制力建設;集團大資本與大交易體系對子公司吸引力等。

        在實際操作中,需要從三個方面把握,一是已形成事實的的治理體系怎么辦,二是參股公司的治理怎么辦,三是子公司董事會的議題怎么管控。


      圖 實現治理干預的幾個實操點

        治理的干預關鍵是通過外部控制力影響治理。華彩認為,控股權不等于控制力,沒有控制力的控股權是沒有用的,需要主動進行控制力的全方面打造。主要措施有:

        對可產生額外影響力的資本、能力、關系、優勢及相關因素的有意識積累和管理。

        通過異化子公司的控制力,多種資本的打造及輸出。

        在范式、產業布局及綜合影響力領域,原材料、資源、裝備、牌照及特許領域,技術,專利,地位,聲譽,增強進入能力的控制力。

        增強企業在政治領域、金融領域、營銷網絡、服務、特殊關系,金融平臺、技術領域、客戶領域、運營及績效促進領域的國際化領域運營能力的控制力。

        此外,控制力可從外部影響和強化治理影響力,控制力也可以改變其他股東的利益取向,控制還能提升我方用外部影響力來獲取治理控制力。


      【三】混合所有制改革的未來展望


        一、社會資本利益保護機制。目前民營資本參與國有企業改革的熱情并不高,主要原因不是民營資本不足,而是保障民營資本權益的制度建設還需進一步完善,企業參與國企改革的安全感有待增強。東北這兩年營商環境逐漸變好,混改項目逐漸增多。

        二、生態式戰投引入(商幫、產業、資本系、朋友圈、聯盟)。將一個商幫,一個產業,一個圈子,一幫好朋友引來,利用這種“朋友圈”優勢,加強點對點的關系對接。

        三、不簡單示之以利,而是展示前景,用商業計劃書引戰投。在混改時,當地國有企業要有能力摸清混改資產,寫好商業計劃書,并向潛在的混改合作資本方講商業計劃書,用前景吸引他,而不是用占便宜吸引他?,F在很多企業用財務評估表引戰投,實際上不如使用商業計劃書,因為當地企業之間相互了解,財務評估作用有限,商業計劃書則能更清楚的表達后期的戰略安排、投資方向和經營計劃。

        四、做好對接,爭取讓社會資本拎包入住。在對接民營企業等社會資本時,國有企業要做好服務,完善體制機制,建立信用體系,完善信息披露制度、加強資本市場的規范管理等。

        五、把國有資產核心利益和經營利益分得更開。

        六、多元并舉,一司多策,目的導向。

        七、混改背景下的治理預埋,利我、抑他條款。具體內容見本章第十節。

        八、國資流失風險的有效降低。例如,與“類紅色”企業合作,重慶渝富作為“類紅色企業”,雖不是國企但是近乎國企。與這種對區域有重大貢獻的民企合作,不僅能實現良好增長,而且風險相對較低。